Participación institucional (II) Consultas Populares


CONSULTAS POPULARES

La consulta popular es una de las vías principales que los estados han contemplado y desarrollado en lo que sería la promoción de la democracia directa, dentro de un sistema eminentemente representativo.

Es un concepto genérico y bastante amplio en el que se incluyen distintas formas, siendo la más conocida la del referéndum, pero pudiendo hacer referencia también a encuestas, audiencias públicas, foros o los presupuestos participativos, que han ganado peso en los últimos años. Lo que tienen en común todos estos mecanismos, y que serviría para establecer una definición de las consultas populares, es que se trata de una pregunta directa de los gobernantes a los gobernados (ya sea a la totalidad de la población o a un sector específico) sobre un asunto político determinado utilizando diversas vías (como las mencionadas anteriormente), de las cuales dependen las garantías jurisdiccionales de cada consulta, así como los efectos que tengan.

 

REFERÉNDUM 

El referéndum se engloba, como hemos visto, dentro de una categoría más amplia denominada “consulta popular”, es decir, sería correcto afirmar que se trata de una consulta popular vía referéndum. Se caracteriza por no dirigirse a un colectivo específico sobre un asunto de interés público concreto a través un procedimiento cualquiera, sino que se dirige a todo el electorado (que será el correspondiente en función del ámbito territorial en el que se convoque) mediante un proceso electoral que cumple con todas las garantías jurisdiccionales. De este modo, se articula el ejercicio del poder político por parte de la ciudadanía, tal y como es reconocido en el ya mencionado artículo 23 de la CE. En realidad, esto es lo que dice una sentencia del Tribunal Constitucional del 29 de enero de 2008, ahora hay que analizar si ese poder político de la ciudadanía puede ejercerse como tal a través de la vía del referéndum. El artículo de la CE que lo ampara es el 92, que establece lo siguiente:

  • Las decisiones políticas de especial trascendencia podrán ser sometidas a referéndum consultivo de todos los ciudadanos.
  • El referéndum será convocado por el Rey, mediante propuesta del Presidente del Gobierno, previamente autorizada por el Congreso de los Diputados.
  • Una ley orgánica regulará las condiciones y el procedimiento de las distintas modalidades de referéndum previstas en esta Constitución.

En este punto, merece la pena detenerse en el adjetivo que se le añade al referéndum, “consultivo”, que lo quiere decir es que no es vinculante, y, por tanto, no obliga al gobierno a hacer efectivo el resultado de la votación. De este modo, únicamente tiene valor como visibilización de la opinión pública respecto del asunto tratado, que, por otra parte, no es poco, aunque insuficiente para ser considerado como poder ya que limita a la ciudadanía a opinar sin darle la capacidad de que se traduzca necesariamente en un cambio real, quedando esta posibilidad a merced de la voluntad del gobierno. Además, como afirma el segundo punto del artículo, no depende de la ciudadanía la convocatoria del referéndum, sino del Rey a propuesta del poder ejecutivo y aprobado por el legislativo. Entonces, si el referéndum no es vinculante y su convocatoria tiene que hacerse desde el propio poder, cabe preguntarse qué tipo de poder político es el que proporciona la Constitución a la ciudadanía por la vía del referéndum. Por último, el tercer punto del artículo fija la necesidad de una ley orgánica que lo regule, la cual se hizo efectiva en la Ley Orgánica 2/1980, de 18 de enero, sobre regulación de las distintas modalidades de referéndum.

Papeletas e instrucciones para el referéndum sobre la Constitución Europea en España cartel

 

OTROS TIPOS DE REFERÉNDUMS CONTEMPLADOS EN LA CONSTITUCIÓN

Además del referéndum consultivo para “asuntos de especial trascendencia política”, la CE contempla otros tipos de referéndum, los relativos a la aprobación o reforma de los Estatutos de Autonomía, así como sobre la propia Constitución.

El artículo 151.1 recoge la necesidad de que, para la aprobación del Estatuto de Autonomía, sea ratificado mediante un referéndum por la mayoría absoluta de los electores (que no de los votantes, lo que complejiza su aprobación) en cada una de las provincias que conforman el proyecto de comunidad autónoma. El artículo 152.2 establece que, una vez sancionado y promulgado el estatuto, podrán ser modificados únicamente si se utilizan los métodos establecidos por el propio texto y ratificados por un referéndum.

En lo que respecta a la CE, el artículo 167.3 decreta que, tras el acuerdo entre el Congreso y el Senado y su aprobación, la decisión sea sometida a referéndum, siempre y cuando lo soliciten una décima parte de los miembros de cualquiera de las dos cámaras. Del mismo modo el artículo 168.3 fija la necesidad de ratificación de la propuesta vía referéndum cuando se trata de una revisión total, o afecta al Título Preliminar (donde se establecen las bases del Estado español, como la forma política, la bandera o la capital), al Capítulo segundo de la Sección primera del Título I (que recoge los derechos fundamentales y las libertades públicas), o al Título II (sobre la Corona).

CONTEXTO HISTÓRICO

Para darle un poco de perspectiva histórica, cabe destacar que el Anteproyecto de Constitución incluía, en su artículo 85, dos modalidades de referéndum, además del consultivo, que eran el legislativo y el abrogativo. Estos dos tipos permitían que la sociedad se expresara sobre una ley elaborada por las Cortes (legislativo), y sobre la derogación de una ley (abrogativo). El artículo decía así:

  • La aprobación de las leyes votadas por las Cortes Generales y aún no sancionadas, las decisiones políticas de especial trascendencia y la derogación de leyes en vigor, podrán ser sometidas a referéndum de todos los ciudadanos.
  • En los dos primeros supuestos del número anterior el referéndum será convocado por el Rey, a propuesta del Gobierno, a iniciativa de cualquiera de las Cámaras, o de tres asambleas de Territorios Autónomos. En el tercer supuesto, la iniciativa podrá proceder también de setecientos cincuenta mil electores.
  • El plazo previsto en el artículo anterior, para la sanción real, se contará, en este supuesto, a partir de la publicación oficial del resultado del referéndum.
  • El resultado del referéndum se impone a todos los ciudadanos y a todos los órganos del Estado.
  • Una ley orgánica regulará las condiciones del referéndum legislativo y del constitucional, así como la iniciativa popular a que se refiere el presente artículo y la establecida en el artículo 80″.
Artículo 85 del anteproyecto de Constitución tomado del BOE

A pesar de que en la sinopsis que ofrece la página web de la Constitución Española del artículo 92 afirma que “el presente artículo es una muestra de la generosidad con que nuestra Constitución ha acogido los diversos mecanismos de democracia directa o semidirecta que perviven en los regímenes actuales”, más bien parece lo contrario. Viendo este anteproyecto se puede apreciar como hubo un recorte importante en torno a la figura de los referéndums en España. No hay más que comparar el actual artículo 92 de la CE con éste último para ver que además de suprimir los referéndums legislativo y abrogativo, al único tipo que dejan, el que se refiere a las “decisiones políticas de especial trascendencia”, además se le añade el adjetivo de “consultivo”, como se ha analizado previamente. Esto va en relación a la supresión del punto 4, en el que se establecía que el resultado del referéndum era impositivo tanto para la ciudadanía como para el Estado.

Un aspecto importante del artículo es el de las vías que contempla para que se convoque la consulta. Aunque en los casos del referéndum legislativo y el referéndum sobre “decisiones políticas de especial trascendencia” tenía que ser convocado por el Rey, a propuesta del Gobierno, las posibilidades eran más amplias, pues la iniciativa podía proceder de ambas cámaras (Congreso y Senado) y no solo del Congreso como a día de hoy. También se permitía que tres asambleas de Comunidades Autónomas fueran las propulsoras de la consulta, lo que suponía una descentralización en cuanto a la capacidad de convocatoria.

Ya que actualmente el referéndum, a pesar de ser una vía para la participación ciudadana, es un mecanismo que siempre va desde arriba hacia abajo (es el Estado el que tiene que proponerlo para que la sociedad pueda expresar su opinión), es interesante ver como se preveía la opción de que los propios electores lo promoviesen. Esto únicamente se contemplaba de manera abrogatoria (para derogar una ley), pero es fácil pensar que más de 750.000 electores hubieran estado de acuerdo en votar acerca de la derogación de muchas de las leyes que el Partido Popular aprobó con su arrolladora mayoría absoluta en la X legislatura (2011-2016), como por ejemplo, las denominadas “leyes mordaza”. Así, se puede observar como el Estado español desprovee a la ciudadanía de un mecanismo de ese tipo, que va desde abajo a arriba, el cual es fundamental para poder considerar que los poderes públicos promueven la participación de la sociedad y hacen cumplir su derecho a participar en los asuntos públicos, permitiendo que la ciudadanía por sí misma ejerza de contrapoder.

 

REFERÉNDUMS CONVOCADOS DESDE LA TRANSICIÓN

Si las posibilidades que ofrece la Constitución sobre el referéndum son, ya de por sí, limitadas, cuando observamos las veces que desde el Gobierno se ha consultado a la sociedad -a nivel nacional- sobre “asuntos de especial trascendencia política”, en virtud del artículo 92 de la CE, únicamente encontramos dos casos. Aunque previamente ya se convocó el propio referéndum para ratificar la Constitución en 1978, el cual tuvo una participación del 67,11% (aprobado con un 88,54% a favor). Una vez aprobada, en 1986 se celebró la primera consulta vía referéndum, en relación a la permanencia de España en la OTAN, con la siguiente pregunta: ¿Considera conveniente para España permanecer en la Alianza Atlántica en los términos acordados por el Gobierno de la Nación? La participación del 59,4% de los electores, con un 52,5% de los votantes a favor y un 39,8% en contra. A pesar de que no era vinculante, el resultado de esta consulta le dio legitimidad al Gobierno de Felipe González para mantener a España en la OTAN.

Cartel del PSOE pidiendo la permanencia de España en la OTAN

El último referéndum convocado hasta el día de hoy tuvo lugar en 2005, sobre la aprobación de la Constitución Europea, con la pregunta: ¿Aprueba usted el Tratado por el que se establece una Constitución para Europa? En este caso la participación bajó al 42,3%, con un 76,1% a favor y un 17,1% en contra. En este caso, el resultado de la votación tampoco era vinculante aunque nuevamente le sirvió al Gobierno de José Luis Rodríguez Zapatero para sustentar su posición. Sin embargo, ni siquiera se hizo efectivo ya que para ello era necesario que todos los países de la UE lo aprobaran, y Francia y Países Bajos lo rechazaron. Esto sirve para, de nuevo, demostrar la poca estima en la que el gobierno español tiene a su sociedad, ya que además de no contar con su opinión de manera vinculante, apenas han utilizado esta vía.

En lo que respecta al ámbito autonómico, los referéndums que se han celebrado hasta ahora han tenido que ver con la aprobación de estatutos de autonomía, como en los casos del País Vasco y Cataluña (ambos en 1979), el de Galicia (1980), el referéndum sobre la iniciativa de proceso autonómico de Andalucía (1980), basado en el artículo 151, y, posteriormente, el correspondiente en Andalucía (1981) para su ratificación. Además, tuvieron lugar otros dos relativos a sendas reformas del Estatuto de Autonomía de Cataluña (2006) y Andalucía (2007).

Andaluces celebran los resultados del referéndum por la autonomía de 1980.

 

CONSULTAS POPULARES EN EL ÁMBITO MUNICIPAL

La Constitución Española únicamente contempla la articulación de las consultas populares vía referéndum a nivel nacional y a nivel autonómico, en los casos analizados previamente, en conformidad con la ley orgánica que lo regula (2/1980). Sin embargo, no dice nada sobre el ámbito municipal, salvo en la disposición adicional de dicha ley, en la que se establece lo siguiente: “las disposiciones de la presente Ley no alcanzan en su regulación a las consultas populares que puedan celebrarse por los ayuntamientos, relativas a asuntos relevantes de índole municipal, en sus respectivos territorios, de acuerdo con la legislación de régimen local, y a salvo, en todo caso, la competencia exclusiva del Estado para su autorización”.

Al quedar fuera de la regulación de la anterior ley orgánica, fue en la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local (LRBRL), la cual no es orgánica sino ordinaria, la que reguló las consultas populares municipales. En este texto, concretamente en el Capítulo IV, que aborda las cuestiones de ‘Información y participación ciudadanas’, el artículo pertinente para este asunto es el 71: “De conformidad con la legislación del Estado y de la Comunidad Autónoma, cuando ésta tenga competencia estatutariamente atribuida para ello, los alcaldes, previo acuerdo por mayoría absoluta del Pleno y autorización del Gobierno de la Nación, podrán someter a consulta popular aquellos asuntos de la competencia propia municipal y de carácter local que sean de especial relevancia para los intereses de los vecinos, con excepción de los relativos a la Hacienda local”.

Cabe destacar que, a pesar de no ocuparse de su regulación, la Ley 2/1980 se encarga de reafirmar la competencia exclusiva del Estado en lo que se refiere a su autorización. Así se establece como condición imprescindible para considerar a una consulta popular que el Estado lo apruebe previamente, reforzando la idea de que es un mecanismo de participación ciudadana vertical, desde arriba hacia abajo principalmente.

Por otra parte, en referencia a lo que dice el artículo 71 sobre la legislación de las Comunidades Autónomas: “cuando ésta tenga competencia estatutariamente atribuida para ello”; hay que apuntar que, a día de hoy, todas las CC.AA. ya cuentan con las competencias correspondientes para sustentar la celebración de consultas populares en el ámbito municipal.

 

CONSULTAS POPULARES MUNICIPALES LLEVADAS A LA PRÁCTICA

Desde su aprobación en 1985, solamente se han celebrado 45 consultas municipales que cumplían con las condiciones de la LRBRL y que, por tanto, fueron aprobadas por el Gobierno (71 solicitudes fueron rechazadas). Sin embargo, lo que resulta curioso es que ninguna de ellas se realizó ni en las 50 mayores ciudades del país, ni en ninguna de las capitales de provincia.

Desde la llegada a los ayuntamientos de la mayoría de las principales ciudades de candidaturas municipalistas la participación ha sido una de las palabras más repetidas sin lugar a dudas, extendiéndose también a otros grandes ayuntamientos en los que estas candidaturas no gobiernan, aunque sí han entrado en las instituciones municipales. Es llamativo observar que todas las denominadas “consultas populares” que se han realizado en las grandes ciudades no pueden ser consideradas como tal, atendiendo a lo que marca la legislación. Como ejemplo de estas preguntas o encuestas, por llamarlas de otro modo, está la realizada en Sevilla sobre la Feria de Abril, así como otras llevadas a cabo en Castellón, Las Palmas o Segovia.

[VÍDEO: ENTREVISTA PABLO SOTO EXTRACTO]

 

PRESUPUESTOS PARTICIPATIVOS

El presupuesto participativo es una herramienta de democracia directa, a través de la cual la ciudadanía puede proponer y decidir en qué considera que es necesario invertir una parte del presupuesto. De este modo, además de para implicar e incluir a los vecinos y vecinas en la gestión de su entorno, también funciona como indicador de la opinión de dichos vecinos y vecinas. Las instituciones que hagan uso de ellos pueden obtener información muy valiosa sobre la coincidencia de su gobierno con los intereses de sus gobernados.

Se puede afirmar que, por lo general, se trata de un proceso de arriba hacia abajo en el sentido de que tiene que ser la propia institución la que decida hacer uso de ellos. Lo que ocurre es que esa verticalidad se invierte en el momento en que es la propia ciudadanía la que puede realizar propuestas y no únicamente elegir entre las que se le ofrezcan desde la institución. El grado en el que los presupuestos sean más o menos participativos depende de la voluntad y las condiciones que se establezcan desde la institución correspondiente.

Por poner esta herramienta en su contexto histórico, se utilizó por primera vez en Porto Alegre (Estado de Río Grande del Sur), Brasil, en el año 1989.


Vídeo de promoción de los presupuestos participativos de Porto Alegre en 1989.

En lo que respecta a España, fue también la región más meridional la que empezó a ponerlo en práctica. En el año 2001, tres municipios de Andalucía (Córdoba, Puente Genil, Las Cabezas de San Juan) fueron los pioneros en la utilización de este mecanismo de democracia directa. Con la llegada a las instituciones de nuevas fuerzas políticas ligadas en mayor o menor grado con las movilizaciones sociales que tuvieron lugar a raíz de la crisis global de 2008, así como la coincidencia de esta situación con la irrupción del entorno digital y todas las herramientas que posibilita, los presupuestos participativos han proliferado en España.

Actualmente la nueva administración de Madrid ha implementado un sistema de participación de nombre DECIDE MADRID que contempla la elaboración de unos presupuestos participativos. Aquí tenemos un post sobre ello.


Aquí tienes los posts sobre Participación Institucional (I) o sigue a Participación Institucional (III) Iniciativas Legislativas Populares

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