Participación Institucional (III): Las iniciativas Legislativas Populares


Iniciativa Legislativa Popular (ILP)

Las ILPs, como su propio nombre indica, son iniciativas ciudadanas que se promueven con el objetivo de aprobar una ley. Este mecanismo de participación puede ser considerado de democracia directa o semidirecta. Esto depende de si la ILP se aprueba mediante un referéndum (lo que se consideraría como directa) o si tiene que pasar por un órgano legislativo previamente a su aprobación, en cuyo caso se considera indirecta. Como hemos visto anteriormente, la legislación sobre los referéndums no contempla que las iniciativas populares se lleven a referéndum, salvo a nivel municipal, cuyo caso analizaremos más adelante. Por tanto, se puede afirmar que en España la ILP es un mecanismo de participación indirecta. Sin embargo, desde otro punto de vista, la ventaja de las ILPs es que proceden directamente de la ciudadanía, desde abajo hacia arriba. En este sentido, no hay ninguna mediación institucional en lo que respecta al origen de la iniciativa.

Para entrar en el marco jurídico de las ILPs es necesario acudir al artículo 87.3 de la Constitución Española, que dice lo siguiente:

Una ley orgánica regulará las formas de ejercicio y requisitos de la iniciativa popular para la presentación de proposiciones de ley. En todo caso se exigirán no menos de 500.000 firmas acreditadas. No procederá dicha iniciativa en materias propias de ley orgánica, tributarias o de carácter internacional, ni en lo relativo a la prerrogativa de gracia”.

Pues bien, dicha ley es la Ley Orgánica 3/1984, de 26 de marzo, reguladora de la iniciativa legislativa popular. A la que hay que añadir la Ley Orgánica 4/2006, de 26 de mayo, de modificación de la Ley Orgánica 3/1984, de 26 de marzo, reguladora de la iniciativa legislativa popular. En ella, se establece que cualquier ciudadano/a español/a mayor de edad y que esté inscrito en el Censo Electoral puede utilizar este mecanismo. Se corrobora que quedan excluidas las cuatro materias que establece el artículo 87.3 de la CE (propias de leyes orgánicas, tributarias, internacionales y prerrogativa de gracia) y además se añaden las referentes a los artículos 131 (planificación de la actividad económica general  y 134.1 (Presupuestos Generales del Estado) de la CE. Tal y como se afirma en la Constitución, esta ley orgánica establece que el número mínimo exigido para poder realizar una proposición de Ley en 500.000 firmas. En este punto es preciso detenerse para señalar que es un cifra muy alta si la comparamos con otros países, como Italia, que requiere una décima parte (50.000) o Austria (100.000). Al igual que ocurre en casos como los recortes que sufrió la vía del referéndum en cuanto a posibilidades para la ciudadanía, la ILP establece un primer requisito simplemente para comenzar el proceso que no incentiva a la población a emprender dicha vía. Para la recogida de firmas, una de las modificaciones que incluye la ley 4/2006 es la posibilidad de hacerlo mediante firma electrónica.

A nivel autonómico, también hay estatutos que contemplan las ILPs. Ejemplos de ello podemos encontrar en el artículo 12.1 del Estatuto de Autonomía castellano-manchego, el artículo 27.4 en el del País Vasco, o en el artículo 111 del andaluz. Por desarrollar brevemente alguno de ellos, en el caso de Andalucía, la Ley 5/1988, de 17 de octubre, de Iniciativa Legislativa Popular y de los Ayuntamientos, la iniciativa la pueden impulsar tanto la ciudadanía como los propios ayuntamientos. Si la proposición viene de los ciudadanos es necesario la recogida de 40.000 firmas, y si viene desde las instituciones es necesario el acuerdo por mayoría absoluta de, al menos, 25 ayuntamientos. También es posible presentarla si el acuerdo se da entre diez ayuntamientos, y estos representan a 40.000 electores en total.

En el ámbito local, la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de Medidas para la Modernización del Gobierno Local, añade el artículo 70 bis de la ya mencionada Ley 7/1985, Reguladora de Bases de Régimen Local. El apartado 2 de este artículo abre la posibilidad de que la ciudadanía pueda presentar iniciativas populares que sean de competencia municipal. Como requisito, debe ir acompañada del 20% de los censados en municipios de hasta 5.000 habitantes, el 15% en municipios de hasta 20.000, y 10% en caso de más de 20.000 habitantes. Lo más llamativo de esta modificación, es que se contempla la posibilidad de que vaya acompañada de una consulta popular, siempre que cumpla los requisitos del artículo 71 de la LRBRL. Este es el único caso en la legislación española en la que una ILP y una consulta popular pueden ir juntas, lo cual es fundamental para establecer un verdadero mecanismo de democracia directa y participación ciudadana.

El proceso que exige la ley para llevar a cabo una iniciativa popular se explica a continuación en esta infografía:

–infografía proceso ILP–

 

INICIATIVAS LEGISLATIVAS POPULARES EN ESPAÑA

A continuación vamos a hacer un repaso de las ILPs que se han propuesto desde la Transición. Como hemos visto anteriormente, aunque ya la Constitución las recogía en el artículo 87.3, no fue hasta 1984 cuando se aprobó la ley orgánica que las desarrollaba. Esto ocurrió dentro de la II legislatura y el primer mandato del PSOE con Felipe González. Desde entonces, en torno a 100 propuestas han sido promovidas. Según cada legislatura, las iniciativas se han ido presentando de la siguiente manera:

  • 2 en la II (1982-1986)
  • 1 en la III (1986-1989)
  • 7 en la IV (1989-1993)
  • 5 en la V (1993-1996)
  • 8 en la VI (1996-2000)
  • 10 en la VII (2000-2004)
  • 11 en la VIII (2004-2008)
  • 16 en la IX (2008-2011)
  • 27 en la X (2011-2016)

En la actual legislatura ya se han registrado otras 2, además de 4 que quedaron pendientes de la anterior. Estos datos demuestran cómo la ciudadanía ha ido con el paso de los años utilizando cada vez más este recurso de democracia directa. Sin embargo, los respectivos gobiernos y parlamentos no han respondido con el mismo interés que el de la sociedad.

Una de las ILPs que mayor apoyo recabó fue la ‘Proposición de ley de regulación de la dación en pago, de paralización de los desahucios y de alquiler social‘ impulsada por la PAH, Plataforma de Afectados por la Hipoteca, que al final fue retirada ante la falta de voluntad política de los grupos parlamentarios y porque las modificaciones introducidas por éstos desvirtuaban la intención de la ILP original.

La Plataforma de Afectados por la Hipoteca presentó una ILP con el apoyo de 1.402.854 firmas. Foto: eldiario.es

De todas estas iniciativas, únicamente dos han tenido ‘éxito’. La primera de ellas fue la ‘Proposición de Ley sobre reclamación de deudas comunitarias’, que fue presentada en 1995 y acabó siendo refundida con otra iniciativa legislativa parlamentaria en 1996. El resultado fue la modificación de un artículo de la Ley de Propiedad Horizontal. La segunda tuvo lugar en 2011 y se trata de la ‘Proposición de Ley para la regulación de la fiesta de los toros como Bien de Interés Cultural’. 

Como se puede observar, hace 33 años que se aprobó la ley sobre las ILPs, solo dos han afectado a la legislación, y ni siquiera pasaron íntegramente, sino que fueron modificadas y recurridas por los parlamentarios. Al igual que ocurre con las consultas populares vía referéndum, las iniciativas legislativas populares tienen mucho margen de mejora tanto desde la perspectiva jurídica, para ampliar sus posibilidades, como desde la perspectiva de la voluntad política a la hora de utilizar los mecanismos de democracia (semi)directa que hay actualmente.

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