Transparencia (I): leyes

La importancia de la transparencia en las sociedades democráticas es, o debe ser, uno de sus pilares fundamentales. Teniendo en cuenta que la transparencia implica una mayor acceso y difusión de la información y, por tanto, una sociedad más consciente del rumbo que está tomando mediante las decisiones de sus gobernantes. Así, se fortalece la deliberación por parte de la ciudadanía en los asuntos públicos. Al mismo tiempo, supone una forma de fiscalizar a aquellos gobernantes que, gracias a la opacidad de las instituciones, utilizan su posición de poder para obtener beneficios privados a costa de los demás. Aún más importante si cabe, sería fortalecer la transparencia en un país como España, el cual se encuentra en un estado de corrupción dentro de las instituciones muy grave. Dan cuenta de ello los numerosos casos que están en procesos judiciales y que la corrupción sea una de las mayores causas de preocupación de la ciudadanía (la segunda, después del paro) según el último barómetro del CIS.

Actualmente, en todo el mundo hay 111 países que cuentan con leyes que garantizan la transparencia y el acceso a la información pública,  según el Global Right to Information Rating (Clasificación Global del Derecho a la Información) realizado por Access Info, una organización dedicada a promover el derecho de acceso a la información y el Centre for Law and Democracy (Centro para el Derecho y la Democracia). En este ránking, España se coloca en el puesto 79, con una puntuación de 73 sobre 150. Sin embargo, previamente al año 2013 España no podía ni siquiera aparecer en esta clasificación ya que no fue hasta ese año cuando se aprobó la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. En aquel momento, 95 países ya contaban con una legislación similar y España era el único país de Europa de más de un millón de habitantes que aún no la tenía. Su aprobación, también permitió a España sumarse a la Open Government Partnership (Iniciativa Mundial para el Gobierno Abierto) mediante la firma de la Declaración Internacional de Gobierno Abierto.

Sin embargo, la aprobación de dicha ley no supone una revolución para el Estado español en materia de fiscalización ciudadana de los entes públicos, se trata más bien de un aumento en el grado de predisposición a la transparencia por parte las instituciones. A continuación analizaremos cómo de grande es ese paso adelante, y qué tipo de carencias son las que lo hacen insuficiente, como demuestra la posición que ocupa España en la clasificación.

Foto: Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno.

 

Sobre la Ley de Transparencia

Los objetivos de esta ley son, tal y como explicitan en el texto: ampliar y reforzar la transparencia en la actividad pública, regular y garantizar el acceso a la información, y establecer las obligaciones de buen gobierno que deben cumplir los responsables públicos así como las consecuencias jurídicas derivadas de su incumplimiento, según establece en su primer artículo.

Sobre la ampliación y el refuerzo de la actividad pública, esta ley pretende obligar a las instituciones a ser transparentes. Esto se produce mediante un avance en la concreción de las obligaciones de publicidad activa. Por publicidad activa nos referimos a información agrupada en las categorías que define la ley de forma que se asegure la transparencia de su actividad, y que tiene que ser publicada de manera periódica y actualizada por parte de las administraciones públicas. Estas categorías son:

  • Información institucional, organizativa y de planificación. En este ámbito se dan a conocer las funciones que realizan, la normativa que se les aplica y la estructura organizativa de las entidades afectadas en esta materia. También es necesario publicar los planes y programas de las Administraciones Públicas, así como todo lo necesario (actividades, medios, tiempo) para llevarlos a cabo.
  • Información de relevancia jurídica. Se trata de la publicación de una amplia variedad de documentos (instrucciones, acuerdos, circulares, Anteproyectos y Decretos legislativos, memorias, informes, etc) que sean útiles para que la ciudadanía se informe en materia jurídica.
  • Información de relevancia económica, presupuestaria y estadística. Este apartado hace referencia a todos aquellos documentos (contratos, convenios, subvenciones, ayudas, presupuestos, cuentas, etc) que sirvan para que la ciudadanía pueda fiscalizar el control y la gestión de los recursos públicos.
  • Información solicitada con frecuencia por la ciudadanía. Se refiere a la publicación de información que sea demandada por la ciudadanía para que las obligaciones de transparencia de las Administraciones vayan en concordancia con los intereses de la sociedad.

En lo que respecta a regular y garantizar el acceso a la información pública, la Constitución Española recoge el derecho de la ciudadanía de acceder de los registros y documentos que se encuentren en los archivos administrativos. Dentro del Título IV ‘Del Gobierno y la Administración’, el artículo 105.b) establece que una ley regulará “el acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos, salvo en lo que afecte a la seguridad y defensa del Estado, la averiguación de los delitos y la intimidad de las personas”. Esta cuestión quedó regulada en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, concretamente en el artículo 37, el cual afirma que: “los ciudadanos tienen derecho a acceder a la información pública, archivos y registros en los términos y con las condiciones establecidas en la Constitución, en la Ley de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno y demás leyes que resulten de aplicación”. Sin embargo, esta ley quedó derogada en 2015 y fue sustituida por la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. En el artículo 13 de esta ley, titulado “Derechos de las personas en sus relaciones con las Administraciones Públicas”, concretamente en el apartado d) se recoge el derecho “al acceso a la información pública, archivos y registros, de acuerdo con lo previsto en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno y el resto del Ordenamiento Jurídico”.

En cuanto al tercer objetivo, el de establecer las obligaciones para el buen gobierno, se otorga rango de ley a los principios éticos y de actuación que han de guiar la labor de los miembros del Gobierno, altos cargos y demás gestores de la Administración del Estado, de las Comunidades Autónomas y de las entidades locales. De este modo, se refuerza el régimen sancionador que se les aplica, para ponerlo en concordancia con la responsabilidad que ocupan. Este régimen sancionador se estructura en torno a tres cuestiones principales: el conflicto de intereses, la gestión económica-presupuestaria y el ámbito disciplinario.

Ahora bien, ¿cuáles son concretamente los sujetos que se ven afectados por esta legislación? Según el texto, se aplican a la Administración General del Estado, así como a las Administraciones de las Comunidades autónomas y a las entidades que componen las administraciones locales. Además, vincula a los órganos del Poder Legislativo y Judicial, a los órganos constitucionales y estatutarios, y a aquellas entidades que, ya sea por su relevancia pública o por recepción de fondos públicos, están obligadas también a reforzar la transparencia en su actividad. Por poner ejemplos específicos, nos referimos a la Casa de Su Majestad el Rey, al Congreso de los Diputados, al Senado, al Tribunal Constitucional y al Consejo General del Poder Judicial, así como al Banco de España, Consejo de Estado, al Defensor del Pueblo, al Tribunal de Cuentas, entre otros.

 

Críticas a la Ley de Transparencia

Hasta aquí hemos visto resumidamente lo que establece la ley. Ahora vamos a señalar las críticas y carencias más destacables. Para ello acudiremos al trabajo realizado por organizaciones como la Coalición Proacceso, la Fundación Civio, Access Info, que han tratado en profundidad el desarrollo y posterior aplicación de la Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno.

Uno de los aspectos más importantes que la ley deja fuera es el reconocimiento del derecho al acceso a la información como un derecho fundamental. Numerosos expertos han reclamado dicho reconocimiento, para que la ley vaya en línea con tribunales internacionales de Derechos Humanos. Por tanto, hasta que esto no se produzca, esta ley se sitúa a la contra del Derecho europeo e internacional en este ámbito, como por ejemplo el Convenio Europeo de Derechos Humanos (art. 10), la Declaración Universal de Derechos Humanos (art. 19) y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (art. 19).

Por otra parte, también se señalan críticas que giran en torno a las instituciones a las que afecta la ley, las cuales han sido enumeradas anteriormente. El texto no obliga a algunas instituciones a ser todo lo transparentes que debieran, por lo que mucha información relevante se queda fuera y, por tanto, es incompleto si realmente pretende fomentar la transparencia de las instituciones públicas. En lo que respecta a solicitar información por parte de la ciudadanía hay excepciones. La ley no contempla que se solicite información sobre partidos políticos, organizaciones sindicales y empresariales, así como sobre entidades privadas que reciban subvenciones públicas.

En cuanto a la publicación proactiva de información, diferenciada por tres ámbitos (institucional; de relevancia jurídica; y económica, presupuestaria y estadística) también hay importantes diferencias. Por ejemplo, la Casa de su Majestad el Rey, el Congreso de los Diputados, el Senado, el Tribunal Constitucional y el Consejo General del Poder Judicial, entre otras, están obligadas a publicar información institucional relacionada con sus funciones, organigramas y responsables, pero no sobre planes y programas anuales, objetivos concretos, actividades, medios y tiempo previsto para su consecución. Tampoco están obligadas a publicar información de relevancia jurídica, ni información sobre los bienes inmuebles de su propiedad.

La ley también permite que se produzca una situación denominada “silencio administrativo negativo”, es decir, que si el organismo al que se le ha solicitado la información no responde, la solicitud queda denegada sin obligar a dicho organismo a que al menos responda y detalle los motivos por los cuales no puede facilitar esa información. Que las denegaciones sean debidamente motivadas es un aspecto fundamental del derecho de acceso a la información, y la situación concretamente en España es grave debido a que aproximadamente la mitad de las solicitudes no son respondidas y, por tanto, esto es uno de los obstáculos más grandes para que la ley sea verdaderamente efectiva.

 

Leyes de transparencia a nivel autonómico

A pesar de que hasta 2013 a nivel nacional en España no había ninguna ley que regulase específicamente asuntos relativos a la transparencia en las instituciones, a nivel autonómico sí que se venían desarrollando este tipo de legislaciones. La Comunidad Autónoma pionera en este ámbito es Galicia, que en el año 2006 ya implantó la ‘Ley 4/2006, de 30 de junio, de transparencia y buenas prácticas en la Administración pública gallega’. Las otras tres CC.AA que se anticiparon al Estado en este tipo de legislación son: Baleares (2011), Navarra (2012) y Extremadura (2013).

Sin embargo, claramente fue tras la aprobación de la Ley 19/2013 cuando la mayoría de las autonomías se decidieron a emprender el proceso de regulación en esta materia. En vista de que la ley les daba un plazo de dos años para ordenar y presentar la información pública requerida por dicha ley el mapa autonómico del Estado español se fue completando. Andalucía, La Rioja, Murcia, Canarias, Cataluña, Aragón, Castilla y León, Comunidad Valenciana, Castilla-La Mancha ya cuentan con leyes de estas características. En lo que respecta a las autonomías que faltan, País Vasco, Asturias, Cantabria, Comunidad de Madrid tienen estas regulaciones en fase de proyecto de ley. En cuanto a las Ciudades Autonómas, Melilla cuenta con el Reglamento de Transparencia y Acceso a la Información Pública, y Ceuta aún no ha desarrollado ningún tipo de legislación en este sentido.

 

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